正文
政府采购 呼唤立法
——访全国人大财经委办公室主任、政府采购法起草工作小组组长巨家仁
发布时间: 2001-11-21

           
    
 
       《政府采购法》初稿最近已出，修改完善的工作正在紧张进行之中。1月5日，中国财
 
   经报记者(以下简称记者)就一些大家关心的问题采访了全国人大财经委办公室主任、政府
 
   采购法起草工作小组组长巨家仁。
 
       记者：巨主任，请您介绍一下政府采购法立法的背景。您认为立法的条件是否已经成
 
   熟？
 
       巨家仁：政府采购制度在发达的市场经济国家已有一、二百年的发展历史。我国长期
 
   以来实行的是自行分散的采购，没有形成完善而统一的制度。20世纪90年代中期，一些省
 
   市开始进行政府采购改革试点工作。短短五、六年的时间，这项工作迅速在全国推开。
 
       深圳市率先制定了全国第一部政府采购的地方性法规，各省区市相继出台了政府采购
 
   的规范性文件、规章、办法或相关制度管理体制、主管机构、操作机构也逐步建立和完善；
 
   中央有关部门也逐步开展了政府采购的试点。1999年全国纳入政府采购的财政资金达130多
 
   亿元，2000年估计可达200多亿元。可以说，政府采购花开全国，方兴未艾。
 
       政府采购之所以在全国发展这么快，主要是由于这项制度具有加强财政支出管理、提
 
   高财政资金使用效益、保证采购质量、促进公平竞争、调节国民经济运行、优化资源配置、
 
   保护产业、抑制腐败等功能，其操作程序公开、公平、公正、透明的特点与市场经济的要
 
   求相吻合。因此，从中央到地方、从政府到企业、从购销双方到中介机构都非常看好这项
 
   制度，积极地推动它向前发展。
 
       政府采购作为一种功能特殊、购销金额很大的经济活动，在其蓬勃发展起来之后，只
 
   有将其纳入法制轨道，才能保证它依法规范运行，保护各方当事人的合法权益，实现“三
 
   公”原则，保持全国法制的统一。目前，立法的条件已基本成熟。作为政府采购的主管部
 
   门，财政部十分重视政府采购制度改革的规范工作，1999年以来相继颁布了《政府采购管
 
   理暂行办法》等一系列法规、规章；目前正在进行细化预算、编制部门预算的改革和建立
 
   国库集中收付制度改革；中央有关部门、各省区市和一些市县，在制定法规规章和实际工
 
   作方面都积累了一些经验；国际组织和其他国家有不少政府采购的法律、协议、示范法、
 
   资料和经验，可供我们参考借鉴；而且，目前各方面要求制定政府采购法的呼声很高。所
 
   有这些都为我们制定政府采购法创造了条件。
 
       记者：制定政府采购法是要规范和约束政府的采购行为。请介绍什么采购活动要受法
 
   律的制约？
 
       巨家仁：我们初步考虑，各级国家机关、实行预算管理的事业单位和团体组织，使用
 
   财政性资金采购货物、工程和服务，适用政府采购法。
 
       这个规定，与国际组织和其他国家大体一致，但范围略小一些。主要是我们没有将国
 
   有企业和国有控股企业使用预算资金进行的采购纳入政府采购，而其他国家多数把一定数
 
   量的垄断国有企业进行的公共采购纳入。在资金来源方面，我们将财政性资金即预算内、
 
   预算外资金，包括需要财政偿还的政府垡纳入采购范围，没有将采购主体使用其他借贷资
 
   金、自有资金纳入，而国外一般将所有的公共资金都纳入政府采购。
 
       规定的范围之所以略小一点，主要是因为我国实行采购制度的时间还不长，经验积累
 
   得还不多；国有企业面广量大；公共资金来源渠道比外国多，运行情况也比较复杂。采购
 
   范围规定得小一点，有利于稳妥地推进政府采购，同时有利于在政府采购的起始阶段更好
 
   地保护我国的政府采购市场和民族产业。这与其他国家政府采购发展的过程相类似，符合
 
   国际惯例，也是符合中国国情的。
 
       记者：政府是代表公共利益的，权力很大，采购法如何约束政府的权力，以维护供应
 
   商的权利？
 
       巨家仁：在政府采购过程中对政府权力进行制约，这一问题我们在法律起草时是重视
 
   的，相信能很好地解决。除了公开、公平、公正、透明原则很好地落实到采购过程和程序
 
   之中以外，最主要的解决办法还是购销双方要遵守合同法的规定。无论政府的权力有多大，
 
   在采购过程中也只是合同当事人的一方，与供应商法律地位平等，权力和义务对等。合同
 
   一经依法成立，双方当事人不得擅自变更或者解除合同。法律中还规定，主管部门、供应
 
   商、审计机关、监察部门、任何单位和个人，都有权力对政府采购的程序、方式、结果及
 
   采购人进行监督；还规定了采购人违法要承担的法律责任。当然，由于政府采购的资金来
 
   源是纳税人的钱，政府采购又肩负着公共服务职能，所以，政府采购合同与纯私人间的合
 
   同不完全相同，有它的特殊性，体现在合同的备案、变更、补充等方面，赋予了主管部门
 
   必要权力，这是维护公共利益所需要的。
 
       记者：作为市场竞争的主体，供应商的监督是最有效的监督。请问，法律如何确保供
 
   应商的监督真正成为“有效的监督”？
 
       巨家仁：初稿中对供应商的询问、质疑、投诉、行政复议和诉讼做了相应的规定，以
 
   保护供应商在正当权益受到侵害或受到不公平待遇时能够讨回“说法”和公道。但总的看
 
   来，对供应商的监督，我们的保障力度还不够。这正是下步需要加大力度的一个方面。世
 
   界上不少国家和地区，都有一个或多个相对独立的专职机构来处理政府采购的质疑、申诉、
 
   裁决。如，美国的会计总长办公室、德国的卡特尔局采购庭，日本的政府采购审查委员会、
 
   香港的申诉管理委员会、澳大利亚的联邦政府调查委员会等。也有的国家，专门的监督机
 
   构设在财政部门。WTO《政府采购协议》要求缔约国设立独立机构，处理质疑和申诉。我
 
   国由于精减机构和体制原因，难以设立专门的申诉处理机构，加大政府采购的外部监督和
 
   供应商的监督，是需要很好解决的一个问题。
 
       记者：政府采购中争论的焦点在哪里？
 
       巨家仁：在政府采购法涉及的不少问题上，过去都存在争论。近年来经过政府采购工
 
   作的实践和有关方面相互交换意见，许多看法都趋于一致，但仍存在着一些分歧意见。主
 
   要集中在：适用范围上，资金来源是按财政性界定还是以资金使用领域的公共性划分，哪
 
   些工程采购纳入政府采购的范围；采购方式上，是强调集中采购，还是适度集中采购；采
 
   购合同上，是民事合同、特殊的民事合同还是行政合同；集中采购机构如何设置和集中采
 
   购规模如何把握的问题，等等。在接下来的修改中，我们将深入调研，广泛听取各方意见，
 
   把好的意见吸纳进来，力争今年年底前将草案提交全国人大常委会审议。
 
    
 
                                                       本文转载自中国财经报