|
同志们：
实施和推进政府采购制度是建立社会主义经济体制和公共财政体制框架的基本要求，
是加强财政支出管理的一个重要内容。这一工作得到各级领导的高度重视。目前，我国政
府采购事业发展迅猛，政府采购市场潜力巨大，同时我们还面临着加入WTO的严峻挑战。
在这一形势下，财政部国库司与部干部教育中心联合举办政府采购培训研讨班，旨在通过
培训提高全国政府采购系统管理人员的业务素质，对更好掌握政府采购专业技能，科学、
规范地做好政府采购工作，具有很重要的现实意义。今天，我们的培训研讨班在美丽的滨
海城市山东省烟台市正式开班了。这次培训的主要内容是：通过案例介绍香港特区政府采
购的方法及管理程序和《合同法》在政府采购和平时期共和 的应用。为此，我们请来了香
港特区政府采购官员黄永康先生、李清源先生和清华大学法学院教授朱慈蕴女士到培训班
授课，他们都是很有经验的专家学者。参加培训的有各省、自治区、直辖市、计划单列市
财政厅(局)政府采购管理机构和政府采购执行机构的负责人。这次培训为期四天，时间虽
然很短，但内容很丰富。希望同志们认真听讲，积极讨论。
下面，我作培训研讨班的第一讲，题目是“提高认识，加快我国政府采购制度建设步
伐”
为什么要加快我国政府采购制度建设步伐？我认为，政府采购制度建设的内容非常广
泛。现在是形势逼人，时不我待。今天我主要讲五个方面的问题：一是简单地介绍国外政
府采购的基本情况；二是谈一谈政府采购与公共财政的关系；三是分析一下我国为什么要
建立政府采购制度；四是介绍我国现阶段政府采购的进展情况；五是谈谈加快我国政府采
购制度建设的几点意见。
一、国外政府采购的基本情况
政府采购相对于其他财政管理制度而言共性多于差异性。各国政府采购的政策、方式、
程序及相关的技术要求基本上都是大同小异的，差异主要体现在发展程度及管理等方面。
下面我想从以下几方面简单地介绍国外政府采购的基本情况。
（一）政府采购的历史及演变过程。早在1761年美国就颁布了《政府采购法》。英国政
府于1782年设立了文具公用局，专门负责政府集中采购工作。政府开始对政府采购问题进
行法制建设和机构建设，标志着政府采购制度已步形成。政府采购在国外已有200多年的
历史。随着政府在国内自由市场经济的发展过程中角色的不断变化，政府采购制度的目标
和作用也发生着相应的变化。同时，随着采购方式的不断改进，政府采购制度的规则也在
不断地更新。
（二）政府采购地位。在各国的经济管理中政府采购有着非常重要的地位。在美国，1997
年联邦政府采购额达1900亿美元(不含工资支出)，占当年GDP的比重约为3%，加上地方
政府采购额约为5%。联邦政府从事政府采购的人员达45000人。新加坡1995年的政府采
购支出占GDP的比重约为13%。英国1997年的政府采购额为3000亿英磅，占全部财政
支出的24%，占GDP的比重为12%。绝大多数国家的政府采购支出占本国当年GDP的比
重一般在10%左右，占年度财政支出的比重一般在30%以上。
（三）政府采购方式。政府采购方式多种多样，通常是根据具体情况选择具体方式。总
的来看，国际通行的采购方式可分为招标采购方式和非招标采购方式。招标方式又分为公
开招标和选择性招标等形式。招标方式的门槛额一般都很低。美国是2500美元以上；新加
坡是30000新元以上；英国则未作明确规定。各项政府采购原则上均实行招标采购方式。
非招标的具体方式因国而异，美国有小额采购、竞争性谈判采购等。
（四）政府采购目标。政府采购最基本的目标是实现物有所值，但当此目标与其他要实
现的经济和社会政策目标冲突时，社会经济政策的执行要优先。比如要注意保护国内产业、
保护中小企业、保护环境等。在保护国内产业方面，美国专门制定了《美国产品购买法》，
其核心精神是：美国生产的最终产品是为了满足政府公共消费的需要，换一句话说，美国
政府采购必须购买由美国生产的产品；工程由美国国内承包商承建。目前，美国虽然已签
署世界贸易组织的《政府采购协议》，但《美国产品购买法》仍对未签署世贸采购协议的成
员适用。
（五）法律体系。为了加强对政府采购的管理，实现政府采购的目标，各国都制定一系
列有关政府采购法律和规章。各国的基本法规主要是政府采购法和合同法。如美国有《联
邦采购政策办公室法案》、《联邦采购条例》、《合同竞争法案》；新加坡有《政府采购法案》；
英国有《通用合同及商业法案》等等。除了基本法规外，各国还制定了大量的配套法规。
（六）采购模式。大多数国家的政府采购都经历了由集中采购到集中和分散相结合的发
展过程。目前，绝大部分国家是实行集中和分散相结合的采购模式，只是集中的程度有所
不同。
（七）财政部门在政府采购管理中作用。世界上大多数国家都在财政部门设立专门机构，
负责制订政府采购政策，监督检查政府采购工作。如新加坡财政部预算署的采购和支出政
策处负责制定政府采购的政策和指南；统一采购少数物品如纸张、计算机等；对为政府采
购提供商品和劳务的供应商进行注册登记；处理供应商的上诉并进行仲裁；派员监督各部
门的分散采购活动。美国总统行政预算办公室中的联邦采购政策办公室负责制定政府采购
政策；协调立法机构、采购委员会、产业界、法庭等部门之间的关系。英国财政部采购局
负责政府采购政策的制定、执行情况的检查和监督、采购专业人员的培训和字管理等。
二、政府采购与公共财政的关系
政府采购与公共财政有着紧密的关系。表现在以下几方面：
第一，政府采购是公共财政的一具重要组成部分。在市场经济条件下，国家对经济的
管理，由直接管理转变为间接管理。资源配置由政府配置全部资源转变为以市场为主体的
配置方式。而对“市场失灵”的领域如国防、外交、行政事务、社会治安、公共设施、基
础教育、基础科研、卫生保健、环境保护、物资储备等等，则作为社会公共需要的范畴仍
需要政府继续发挥职能作用。具体表现就是由政府向广大公众提供公共产品和服务。政府
为履行其职能，必须以税收等形式筹集资金，再用这些资金去采购广大公众需要的公共产
品和服务，即开展政府采购活动。因此，在市场经济国家的政府财政也称为公共财政，政
府采购也称为公共采购。采购活动要坚持公开、公正、公平的原则。
第二，政府采购制度是实现公共资源优化配置的一种机制。国际经验表明，在公共资
源的配置过程中，依靠道德自律或互相监督是不能杜绝小集团与政府部门采购官员之间的
合谋和腐败现象的，而公开竞争机制的引入则大大降低了其合谋的概率，提高采购活动的
透明度。政府采购制度使得采购机关、供应商和资金管理部门三者的内存目标一致起来：
对采购机关来说，要优中选优，获得价格质量比最佳的货物、工程和服务；对供应商来说，
要使其适应市场要求，要自学改善价格质量比，提高竞争实力，更好地为消费者服务；对
资金管理部门来说，为有利于提高资金分配和使用的透明度，节约支出，要硬化预算约束。
在此基础上，纳税人(公众)也就必然成为最大的受益方。因此，为了减少合谋现象，实现
物有所值的目标，政府采购必须坚持透明度原则和竞争择优原则。
第三，政府采购制度是加强公共财政资金使用监督的有效方式。随着我国社会主义市
场经济体制改革的不断深化，市场商品日益丰富，政府采购制度通过法律手段，规范公共
部门的采购行为；通过采购资金由财政部门直接支付给供应商的方式，减少资金的流通环
节，使财政管理职能从资金分配环节延伸到使用环节；从倾向形态延伸到实物形态，防止
挪用资金以及由此产生的一系列腐败问题，有效地监督财政资金使用的全过程，实现政府
预期的宏观经济管理目标。
三、我国建立政府采购制度的重大意义
我国长期以来实行的是计划经济，各预算单位的采购行为是通过计划手段来进行的。
改革开放以后，随着计划手段的逐步弱化以及买方市场的形成，原有的规章制度已不适应
改革开放的需要，我国又没有制定出相应的法律法规对预算单位应遵循的采购政策、采购
程序等作出规范，因此，在实践中无法可依。结果是预算单位自行作出采购决策，采购行
为得不到规范。现行采购方式的弊端十分明显，突出表现在：一是财政资金分配与使用脱
节，财政资金的使用缺乏必要的监督机制；二是重复采购、盲目采购等现象时有发生，造
成资源的严重浪费；三是采购资金不能完全按预算目标使用，挤占、挪用采购资金的现象
十分严重，采购质量得不到保证；四是采购过程不透明，容易滋生腐败现象；五是采购活
动分散，形不成合力，不能发挥政府采购的宏观调控作用。
改革传统的采购方式，建立政府采购制度的重大意义主要有：
（一）加强财政支出管理，提高财政资金的使用效益。实行政府采购制度，财政部门对
财政支出的管理从分配环节延伸到使用环节，从资金管理延伸到实物管理。财政部门不仅
要对采购单位的采购项目进行论证，还要依法确定采购方式，监督采购方式执行、采购合
同的签订及履行，拨付采购资金，登记采购资产，评估采购项目的使用和运行情况等。通
过对采购周期进行全方位管理，从源头上把住采购项目安排的合理性，从程序上监督采购
行为的规范性，从拨款上审核资金的使用方向及效果。实行政府采购制度，将竞争机制引
入公共支出的使用过程中，可以大幅度节约支出，提高财政资金的使用效益。我国1998年
及1999年政府采购试点情况显示，实行政府采购的财政资金的平均节约率平均在13%以
上，与10%左右的国际惯例是吻合的。从另一方面来说，实行政府采购制度，是我国当前
乃至今后缓解财政收支矛盾的重要途径。随着我国经济体制改革的深化，财政收入将继续
增长，但与此同时，支出规模增长更快，财政收支矛盾将长期存在。缓解收支矛盾，仅靠
增加收入是不够的，而且收入的增长是有限的，还必须同时合理安排支出，节约支出，提
高支出的使用效益。按国际上采购支出一般占GDP的10%计算，1999年我国财政性资金
中的采购支出至少为8000亿元，节约10%就是800亿元，政府用节约下来的资金，不仅
可以多办不少事，还可以减轻债务负担。
（二）提高采购活动的透明度，促进廉政建设。建立政府采购制度，规范程序，公开操
作，公正授予采购合同，在整个采购过程中，广泛接受财政、纪检、监察、司法、审计等
部门以及供应商、新闻媒体的监督，消除“暗箱操作”，可以有效地抑制采购活动中腐败现
象的发生，是从源头上治理腐败的重要措施。
（三）发挥政府采购的宏观调控作用。实行政府采购制度，将政府作为一个单一的消费
者对待，政府可以利用巨额采购资金的规模优势发挥导向作用，落实政府的政策意图。政
府采购作为一种宏观手段，方式十分灵活。比如通过采购规模及购买结构的调整，可以调
节市场供求关系以及产业结构；通过强制实行公开竞争采购方式，可以引导全社会公平竞
争环境的形成；通过对供应商资格条件的限制，可以扶持和鼓励遵纪守法、具有竞争优势
的企业的发展等等。
（四）适应我国政府采购市场开放的要求。政府采购由于涉及到产品的来源地以及供应
商的国别，因此，不可避免地影响到一个国家的对外贸易政策。政府采购市场作为一个特
殊的市场曾经是封闭的。由于政府采购暗含着对供应商的大量补助，它曾长期成为各国保
护本国企业的有效手段。随着世界贸易自由化的加快，政府采购由封闭走向开放，由单纯
的财政政策延伸为国际贸易政策，成为双边或多边贸易自由化谈判的一个重要领域。世界
贸易组织的《政府采购协议》是加入世界贸易组织的国家和地区需要签署的诸边协议之一。
这次我国在与欧盟谈判时，欧盟就提出了我国应开放政府采购市场的要求。1996年，我国
政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划明确提出，中国政府最迟于2020年开放政府
采购市场。可见建立政府采购制度是我国对外开放的必然要求，虽然政府采购市场的开放
不可避免地将冲击我国产业，但开放政府采购市场是相互的和对等的，既为我国产品开拓
了广阔的国际市场，又便于我国引进外国先进产品和技术。
建立政府采购制度的重大作用，远不止以上我所列举的这些，有些作用只有在这项制
度全面实施后才能体现出来。目前我国的政府采购只是在节约财政支出、防止腐败、促进
竞争等方面有较为明显的表现。
四、现阶段我国政府采购工作的基本情况和存在的问题
对我国而言，政府采购还是一件新事物，起步较晚，但进展很快。全国实行公开竞争
采购方式的采购规模1998年约为31亿元，1999年扩大到约130亿元。目前政府采购工作
正处于由初创阶段迅速转向全面推行阶段。主要表现在以下几个方面：
（一）政府采购的原则框架已基本形成。根据《预算法》的有关原则规定，财政部在1999
年以来先后颁布了《政府采购管理暂行办法》，《政府采购招标投标管理暂行办法》，《政府
采购合同监督暂行办法》、《政府采购品目分类表》，《政府采购公证处公告管理暂行办法》，
以及《政府采购运行规程暂行规定》等一系列规章制度，对政府采购的范围、管理机构、
采购模式、采购预算(计划)编制、采购方式、招标投标程序、采购合同签订、采购资金拨
付以及采购监督等有关问题作出了明确规定，并对政府采购业务代理机构(即中介组织)准
入政府采购市场的条件、程序，政府采购合同的和验收，政府采购资金预算和支付形式，
政府采购信息管理以及政府采购的运行程序等，都作出了原则性规定。全国绝大部分地区
依据这些制度制定了相应的办法。这些制度及地方性法规的出台，标志着推动我国政府采
购试点工作的原则框架已初步形成，为依法开展采购活动提供了制度保证。
（二）地方政府采购工作全面展开。我国政府采购试点工作始于1996年的上海市。1999
年各地区财政部门根据财政部颁布的《政府采购管理暂行办法》等有关规定，普遍加大了
推行政府采购制度力度。各省、自治区、直辖市和计划单列市都不同程度地开展了政府采
购试点工作。据不完全统计，截止1999年底，各地区共签订采购合同13000多份(1998年
为2000份)，采购规模约为110.35亿元(1998年约为31亿元)，其中，自筹资金约19.25亿
元，共节约资金14.37亿元，平均资金节约率为13.02%。
政府采购的范围由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。货物采购主要集中在各种车
辆、计算机设备、医疗设备、教学设备、电梯、锅炉、办公用品、空调、办公家具、影视
器材等，一些地区对煤炭、建材、药品等大宗商品也实行了集中采购办法。工程采购项目
主要有办公楼建造、房屋装修维修、道路修建、市政设施、绿化等。服务项目比较集中，
主要是网络开发、车辆保险、会议接待、车辆加油、车辆维修等。
截止目前，除个别地区机构改革还未完成之外，其余各地区在财政部门内建立了政府
采购管理机构，还有一些地区在财政部门内设立了政府采购执行机构。机构的健全为政府
采购法规或规章的施行和监督从组织上提供了保障。
（三）中央国家机关的政府采购工作逐步开展。1999年，中央国家机关的政府采购规模
约为20亿元。国务院机关事务管理局共组织了16次招标和20多次询价采购活动，合同金
额约为2.5亿元，节支额达3500万元。海关先后对发动机、造船、汽车等项目组织了6次
招标活动，合同金额为12.5亿元，节约资金1.67亿元。民政部对救灾帐篷实行了招标采购，
中标金额为3328万元，比预算安排资金5000万元节约资金1672万元，节约率高达33%。
卫生部、国家中医药管理局对直属医院的电梯更新改造，也是通过公开招标方式进行的。
这次电梯更新改造中标金额为9404万元，比市场正常价格平均低25%，节约资金3000多
万元。此外，国家税务局、国家测绘局等部门也组织了一些采购活动。从我们现在掌握的
情况看，今年中央国家机关普遍加大了开展政府采购工作的力度。
近年来，政府采购工作在各地发展很快，成效显著，但我认为政府采购工作还存 在以
下问题：
一是政府采购的规模小，范围窄。根据国际经验，一个国家政府采购的规模一般为GDP
的10%以上，或为财政支出的30%左右。按前一个口径计算，我国政府采购规模应在8000
亿元以上，按后一个口径计算，也应在4000亿元左右。这里需要说明的是，在我国按上述
两个口径计算出来的采购规模差距是较大的，主要原因是我国政府收支不等于财政预算收
支，随着费改税以及部门预算改革的逐步推进，这个差距应当是逐步缩小的。与上述测算
数据相比，目前我国政府采购的规模显然偏小，1999年我国地方政府的采购规模仅为110
亿元左右，中央尚不足20亿元，占全国财政支出的比重为1%。政府采购的范围也仅涉及
有限的几个品目。这种局面说明了我国实施政府采购工作仅仅是初步的，大量的采购行为
还得不到规范。特别是中央国家机关的政府采购工作明显落后于地方，地方规范的政府采
购支出规模占财政支出的比重为1.22%，中央大约只有0. 5%。
二是政府采购队伍的专业化人才匮乏。我国大部分机关、事业单位和社会团体特别是
基层单位的采购人员熟悉的是计划经济体制和紧缺经济时代的采购方式。对市场经济条件
下，形成的买方市场的采购方式所必须具备和掌握的招投标、合同、商业谈判、市场调查
及商品、工程和服务等方面的有关知识和技能知之甚少。由于缺少大量通晓国际通行采购
方式的采购管理干部和专业人员，采购活动中时常出现连一些基本问题都得不到及时处理
的现象。
三是采购程序不规范。在中央和地方的政府采购活动中，还经常发生分割市场、歧视
供应商的现象。有些地方通过地区封锁、部门垄断等方式排斥其他供应商参与竞标。
四是供应商对政府采购的运作方式还不太熟悉。有些供应商对政府采购表现出明显的
不适应，刁难、巫告采购人员的现象时有发生；一些行业为了获得垄断利润限制代理商或
分支机构参与竞争。
造成以上制约政府采购工作进一步开展的原因是多方面的，我认为有以下几个方面：
一是法制不健全。我国还没有颁布政府采购法，只有部门规章，约束力不够。
二是观念未转换。政府采购涉及既得利益的调整，一些部门及行业存在抵制情绪。
三是改革不配套。细化预算编制是开展政府采购工作的前提，建立国库集中支付制度
是推动政府采购工作的保障。财政部正在积极实施这两项改革工作。由于这些改革还有一
个过程，当前采购项目不明确，制约了政府采购的规模和范围。国库集中支付制度还未实
施，削弱了推行政府采购制度的力度。此外，一些部门和行业制定的达标验收标准，并指
定品牌和供应商，这些规定也影响到某些系统内政府采购工作的开展。
五、加快我国政府采购制度建设的几点意见
我认为，我国政府采购工作的总体目标是，从我国国情出发，建立与国际法要求相衔接
的，符合市场经济规范和公共财政框架要求的政府采购制度；逐步确立政府采购的法律体
系，依法管理、监督政府采购行为；从制度上强化财政支出管理和杜绝采购中的腐败现象。
我们要提高认识，加快政府采购工作步伐，尽早实现这一总体目标。
当前，我国开展政府采购工作虽然遇到了不少困难和问题，但也有许多有利条件，特
别是得到了党中央、国务院领导的高度重视。今年年初召开的中纪委四中全会和国务院廉
政工作会议，都将推行政府采购制度作为反腐倡廉政工作会议，都将推进政府采购制度作
为反腐倡廉的重要措施。为了落实中纪委四中全会精神，监察部、财政部、审计署联合发
出了《关于2000年推行政府采购制度工作的意见》，明确了今年推选政府采购制度的总体
要求、工作目标、管理机制等问题。今后，我国将围绕政府采购工作的总体目标以及党中
央、国务院的总体部署，重点抓好以下几个方面的工作：
（一）逐步扩大政府采购规模和范围。各级政府、采购单位要逐步将大型商品、跨部门
通用商品以及投资额较大的工程和服务项目纳入政府采购范围，提高政府采购项目范围和
采购支出占财政支出的比重以及政府采购支出占部门经费支出的比重。
（二）加强法制建设。1998年初，《政府采购法》已正式列入《九届全国人大常委会立
法规划》，并确定为由全国人大财经委员会起草的一部重要法律，该法拟于2002年由全国
人大常委会审议通过。在《政府采购法》颁布以前，财政部将根据开展采购工作的需要，
继续制定一系列实施办法，包括政府采购资金管理办法，政府采购投诉受理程序，政府采
购业务代理机构及供应商准入政府采购市场资格等。
（三）加大预算改革力度。一是扩大部门预算编制范围，进一步细化预算项目，同时编
制政府采购预算，反映部门年度采购活动，为政府采购工作的开展创造条件。二是加快建
立国库单一帐户及国库集中支付制度的步伐。今后，凡属于政府采购范围的支出项目，采
购资金将由财政部门集中支付，资金由国库单一帐户直接支付到供应商的帐户上。
（四）健全政府采购监督机制。要逐步形成以财政监督为主，以行政监督、司法监督、
供应商监督以及社会监督相结合的监督体系。
（五）建立政府采购住处系统，统一政府采购信息发布渠道。为了提高政府采购活动的
透明度，方便供应商及时获得采购信息，财政部已经对政府采购信息的发布途径、方式等
作出统一规定。同时，还准备建成报纸、杂志、电子网络三位一体的信息发布渠道。
（六）开展人员培训。要拓宽培训对象范围，增加培训内容，提高采购人员的专业水
平，帮助供应商掌握政府采购的基本知识以及参与政府采购活动的要求与技巧。
此外，积极研究加入世界贸易组织后我国政府采购制度与国际惯例接轨问题。
以上是个人观点，不妥之处请大家批评指正。
谢谢大家。
|